Kommunale Finanzen: Eine Region im Blindflug

Im September steht die Kommunalwahl an. Dann entscheiden die Bürger, wer über die Geschicke in ihrer Stadt oder Gemeinde in den nächsten fünf Jahren beschließt. Allerdings: Wenn es „dumm“ läuft, dann ist es völlig egal, wer politisch in den Rat mit wieviel Vertretern gewählt wird, weil es bald so gut wie nichts mehr zu entscheiden gibt. Hintergrund ist der jahrelange Umgang mit den Finanzen. Denn: Fast alle Kommunen befinden sich im finanzwirtschaftlichen Blindflug. Ein Blindflug, für den das Land Niedersachsen im Februar 2021 Konsequenzen angedroht hat.

Worum geht es?

Zugegeben, es ist kein einfaches Thema, das jetzt kommt. Ein Thema, das bei den Kommunen in der Region „schlummert“. Aber es ist ein Thema, das alle Kommunen und damit die Politik und die Bürger, Vereine und Institutionen einholt, wenn – wie in der freien Wirtschaft – auch in der Politik geltendes Recht konsequent und zielführend angewendet wird. Und dann ist in den Kommunen nichts mehr so wie es war. Der Text ist lang. Ziel ist es, einen komplexen Sachverhalt nachvollziehbar darzustellen. Halten Sie durch …

Die Sachlage ist folgende: Seit 2012 sind die Kommunen in Niedersachsen verpflichtet, ihre wirtschaftlichen Planungen genauso wie jedes Unternehmen nach kaufmännischen Grundsätzen aufzustellen. Die so genannte DOPPIK (das steht für Doppelte Buchführung in Konten) hat die einstige kameralistische Haushaltsführung (das war vereinfacht gesagt eine Einnahmen-/Ausgabenrechnung) abgelöst. Die DOPPIK berücksichtigt im Gegensatz zur Kameralistik neben den finanziellen Geldflüssen auf Kreditkonten und anderen Konten auch weitere Vermögens- und Sachwerte, wie etwa Abschreibungen, Rückstellungen und Schulden. Für die Einführung dieser DOPPIK mussten alle Kommunen ihre Vermögenswerte und Schulden dokumentieren und eine so genannte Eröffnungsbilanz erstellen. Zudem regelt das Gesetz, dass für jedes Haushaltsjahr ein Jahresabschluss gemacht werden muss. Alles, was seit knapp zehn Jahren für die Kommunen gilt, entspricht den Anforderungen, die an jedes deutsche Unternehmen gestellt werden.

Wie sieht es bei Unternehmen aus?

Kommt ein Unternehmen diesen Anforderungen nicht innerhalb eines Jahres nach, dann dauert es nicht lange, bis das Finanzamt und andere Behörden vor der Tür stehen und es richtig Ärger gibt. Zudem muss jeder Unternehmer seine Bilanz bzw. seinen Jahresabschluss durch einen Fachmann (Wirtschaftsprüfer, Steuerberater) testieren lassen. Dieser stellt sicher, dass alle Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung eingehalten werden und er prüft im Detail, ob Abschreibungen (Werteverlust von Gütern) nach geltenden Regeln berücksichtigt wurden. Grundsätzlich sollte das bei den Kommunen auch so sein…

Wie sieht es bei den Kommunen aus?

Grundsätzlich genauso wie bei Unternehmen. Auch Kommunen müssen einen Jahresabschluss erstellen. Bei Kommunen wird dieser dann allerdings nicht durch einen externen Fachmann geprüft, sondern durch so genannte Rechnungsprüfungsämter beim Kreis oder bei größeren Städten, so wie in Leer, auch hausintern.

Nachdem bei ersten Recherchen im Raum steht, dass diese Prüfungen der Jahresabschlüsse in den meisten Kommunen seit Jahren nicht ordnungsgemäß und vor allem zeitnah vorgenommen wurden, erfolgt die Anfrage an den Kreis Leer, der für die Prüfung und auch für die Genehmigung der HaushaltsPLANUNGEN der Kommunen überörtlich zuständig ist (ist in allen Regionen so, bei den Kommunen im Emsland ist es der Kreis Emsland in Meppen). So jedenfalls hat es auf Anfrage das Niedersächsische Innenministerium bestätigt.

Wie reagiert der Kreis auf Nachfrage?

Ausgehend davon, dass das Rechnungsprüfungsamt und die Kommunalaufsicht des Kreises die Daten und Fakten griffbereit haben, richten sich folgende Fragen an den Kreis (auch mit Blick auf die Mitgliedsgemeinden des Kreises):

a. Für welches Jahr ist der letzte Jahresabschluss (JA) von den Kommunen eingereicht worden?

b. Für welches Jahr ist der JA durch die Kommunalaufsicht geprüft und genehmigt worden?

c. Wie hoch ist jeweils der Schuldenstand der einzelnen Kommunen am Jahresende des letzten vorgelegten bzw. geprüften Jahresabschlusses?

Die Antwort lautet:

„Der Kommunalaufsicht sollen grundsätzlich bis Ende November des Vorjahres die vom Rat beschlossenen Haushaltssatzungen mit den Anlagen vorgelegt werden. In den meisten Fällen werden die Haushaltssatzungen jedoch erst im darauffolgenden laufenden Jahr vorgelegt. Nicht in allen Fällen ist eine Genehmigung seitens der Kommunalaufsicht erforderlich. Von den kreisangehörigen Kommunen wurden für das Haushaltsjahr 2021 bisher vier Haushalte vorgelegt und genehmigt bzw. zur Kenntnis genommen worden. Weitere drei Haushalte liegen zur Prüfung vor. Bei der Prüfung aller Haushalte sind auch die geprüften Jahresabschlüsse im Hinblick auf eine geordnete Haushaltswirtschaft zu berücksichtigen. Da sich die Kommunen mehr oder weniger im Verzug mit den Jahresabschlüssen befinden, sind dann vorläufige (nicht geprüfte Zahlen) für die vergangenen Haushaltsjahre vorzulegen, die dann bei der Bewertung einfließen. Das Rechnungsprüfungsamt und die Kommunalaufsicht sind zwei getrennte Ämter. Die Prüfung der Jahresabschlüsse erfolgt im Rechnungsprüfungsamt. Für die Vorlage von Jahresabschlüssen gibt es zwei Fristen: bis 31. März des Folgejahres für die Kernverwaltung bis 30. Juni für Beteiligungen der Kommunen.“

Alles klar. Liest sich so, als wenn alles so läuft, wie es das Gesetz vorschreibt. Unbeantwortet bleibt allerdings im Detail, wann die letzten Jahresabschlüsse geprüft wurden und wie hoch die Schuldenstände sind. Dazu schreibt die Pressestelle: „Die anderen Angaben müssten Sie direkt bei den Kommunen bekommen, die ja die Haushalte aufstellen und letztlich auch die Jahresabschlüsse in ihren Räten beschließen.“ Ok – falsch gedacht. Die Daten liegen wohl nicht per Knopfdruck bereit.

Bevor nun alle Kommunen kontaktiert werden müssen, kommt die Idee mit dem Amtsblatt des Kreises. Die Nachfrage beim Landkreis Leer ergibt, dass alle Kommunen ihre Jahresabschlüsse und Haushaltsplanungen im Amtsblatt veröffentlichen müssen. Also alle Amtsblätter der vergangenen Jahre durchsehen. Theoretisch müsste ja jede Gemeinde einmal im Jahr mit der Veröffentlichung ihres Jahresabschlusses im Amtsblatt erscheinen.

Das Amtsblatt sorgt für Klarheit

Das stichprobenartige Nachlesen im Amtsblatt bringt folgende Erkenntnisse (Kommunen und Jahresabschlüsse, die bei Durchsicht zu finden waren):

Hinweis: Auf die Durchsicht der weiteren Amtsblätter, um für alle Kommunen die Daten zu ermitteln wurde verzichtet. Auch bei der Durchsicht des Amtsblattes für den Kreis Emsland ergibt sich ein ähnliches Bild.

Was bedeutet das?

Die aufgeführten Kommunen und auch die übrigen Gebietskörperschaften hängen mit den Jahresabschlüssen teilweise bis zu 7 Jahre nach. Da kann man von den im Gesetz geregelten sechs Monaten nach Jahresende nur träumen….

Was bedeutet das für die Finanzen in den jeweiligen Kommunen? Die FinanzPLANUNGEN sind seit mehreren Jahren auf den Plandaten fortgeschrieben worden anstatt auf tatsächlichen Zahlen. Ein Kämmerer, der nicht aus der Region kommt, meinte dazu auf Nachfrage: „Natürlich sind die geplanten Daten wahrscheinlich nah dran an den tatsächlichen Daten. Aber genau sagen kann das keiner.“ Warum nicht? Wie bei Unternehmen auch, haben die Kommunen fiktive Werteverluste (Abschreibungen) für die Abnutzung z.B. von Gebäuden, Straßen, Gegenständen vorgenommen. Je höher die Abschreibungen gewählt wurden, um so größer sind die Aufwendungen. Je niedriger die Abschreibungen, desto höher die Vermögenswerte und damit auch eine bessere finanzielle Gesamtsituation der Kommune.

Bei Unternehmen werden die Abschreibungen durch den Wirtschaftsprüfer und dann auch die Bilanz durch das Finanzamt geprüft – bei Kommunen sollten sie das auch. Zitat des Kämmerers: „Es gibt aber Kommunen, bei denen ist nicht einmal die Eröffnungsbilanz jemals auf sachliche Korrektheit geprüft worden, d.h. ob alle Werte realistisch und gemäss der gesetzlichen Vorgaben veranschlagt wurden. Und wenn die folgenden Jahresabschlüsse nicht geprüft sind, weiß auch keiner definitiv, ob die Abschreibungen korrekt über die Jahre erfolgen.“

Im Klartext: Nichts wirklich Genaues weiß man. Teilweise wird seit Jahren auf den geplanten Zahlen der geplanten Zahlen und der wiederum nur geplanten Zahlen geplant. Und bisher wurden dann die Haushaltsplanungen der Kommunen auch durch die Kommunalaufsicht aufgrund der geplanten Zahlen genehmigt.

Soweit so gut – könnte man denken. Wenn die geplanten Zahlen immer geprüft werden und durch die zuständige Aufsichtsbehörde genehmigt werden, dann kann das ja auch so weitergehen. Aber: So langsam nach fast zehn Jahren DOPPIK scheinen an der einen oder anderen Stelle die Warnleuchten anzugehen. Denn bei diesen Vorgehensweisen ist aus dem Ansatz der DOPPIK, die Finanzlage der Kommune besser abzubilden, nichts geworden. Planungen bleiben nun mal Planungen, wie das Wort es schon sagt.

Konsequenzen – bisher Fehlanzeige

Nun sollte man ja meinen, dass auf die nicht vorliegenden Jahresabschlüsse – für Firmen einfach undenkbar! – ernsthafte Konsequenzen folgen. Ja, sollte man meinen. Aber bisher ist da Fehlanzeige. Nahezu alle Verantwortlichen, die ihren Job in den Spitzen der Verwaltungen, in den Kämmereien, in der Kommunalaufsicht, in den Rechnungsprüfungsämtern und in den übergeordneten Behörden ernst nehmen, wissen seit Jahren um die Umstände. Passiert ist jahrelang nichts. Dazu der Kämmerer: „Zum einen haben die Kämmereien ja jahrzehntelang nicht so gebucht, zum anderen fehlt es oft grundsätzlich an qualifiziertem Personal in diesen Bereichen.“ Es habe dann zwar Hinweise und Ermahnungen gegeben – aber keine ernsthaften Konsequenzen. Im Prinzip wüssten alle von dem Blindflug, aber keine traue sich an das Thema heran…

Das Land Niedersachsen reagiert nach Jahren

Seit Februar 2021 wird es nun allerdings ernst. Das Land Niedersachsen hat auf die landesweit in den Kommunen festzustellenden finanzwirtschaftlichen Defizite reagiert. Auf Anfrage zu der Thematik schreibt das Innenministerium aus Hannover:

„(…) Viele Kommunen haben bzw. hatten, insbesondere nach der Umstellung auf die kommunale Doppik, Schwierigkeiten, die vorgenannten Fristen für die Erstellung und Beschlussfassung der Jahresabschlüsse einzuhalten. Die jeweils zuständige Kommunalaufsichtsbehörde bewertet jeden Einzelfall – auch im Rahmen der Haushaltsgenehmigung – dahingehend, wie mit einem Rückstand bei den Jahresabschlüssen umzugehen ist. Die Gründe für Verzögerungen sind vielfältig und liegen nicht immer in der direkten Verantwortung der jeweiligen Kommune (z. B. mit Blick auf die Auslastung der Rechnungsprüfungsämter). In jedem Einzelfall ist dabei zu prüfen, wie schwerwiegend der Rückstand ist und ob eine Beurteilung der geordneten Haushaltswirtschaft und der dauernden Leistungsfähigkeit auch ohne beschlossene Jahresabschlüsse möglich ist. (…) Um diesbezüglich eine einheitliche Aufsichtspraxis zu gewährleisten, wurde kürzlich die Bekanntmachung „Aufstellung und Beschlussfassung fristgerechter Jahresabschlüsse; Hinweise für kommunalaufsichtliche Genehmigungen nach § 176 NKomVG“ im Niedersächsischen Ministerialblatt veröffentlicht (Bek. d. MI v. 12.02.2021, 31.12-10005 128, Nds. MBl. 2021, S. 414). Die Bekanntmachung enthält ermessenslenkende Hinweise zum Umgang mit Rückständen bei der Aufstellung und Beschlussfassung der Jahresabschlüsse. Orientiert am Ausmaß des Verzugs bei der Beschlussfassung über die Jahresabschlüsse sind abgestufte Maßnahmen vorgesehen, um die betroffenen Kommunen zu einem Abbau der Rückstände anzuhalten.“

„Ermessenslenkende Hinweise“ sollen helfen

Ok, das Land gibt also ermessenslenkende Hinweise. Was das für Hinweise sind? Der Blick in die Bekanntmachung zeigt es auf: Danach besteht künftig die Möglichkeit, dass Kommunen mit abgestuften Konsequenzen ab dem Haushaltsjahr 2022 – also in wenigen Monaten – rechnen müssen. Schärfstes Mittel ist, dass der Haushalt nicht genehmigt wird (wenn der letzte Jahresabschluss aus der Zeit vor 2017 ist), weitere Möglichkeiten sind, dass die Kreditaufnahme eingeschränkt wird. Zudem sollen alle Kommunen, die in Verzug sind, klarere Handlungsanweisungen bekommen, was zu tun ist, um die Zeitverzögerungen zu reduzieren. Erste Kommunen sind bereits dazu übergegangen, externe Prüfungen zu beauftragen, um „auf den aktuellen Stand“ zu kommen. Die kosten allerdings Geld. Geld, das die meisten Kommunen gerade auch in der nach Corona-Phase noch weniger haben werden…

Was bedeuten die Maßnahmen des Landes?

Für die Kommunen und ihre Politiker kann das Land den Stecker ziehen. Wird ein Haushalt nicht genehmigt oder die Kreditaufnahme in dem gewünschten Rahmen verweigert, kann die Kommune – und damit der Rat – zur Handlungsunfähigkeit gezwungen sein. Möglich sind dann nur noch die Zahlung von Pflichtaufgaben. Alle freiwilligen Leistungen – beispielsweise die finanzielle Unterstützung von Vereinen oder die Förderung von Investitionen von Dritten – sind nicht mehr möglich. Es ist eine Art „Mangelverwaltung“, weil z.B. auch Zuschüsse für Investitionen von der EU, vom Bund und vom Land nicht mehr erfolgen, da die Kommunen ihren dafür erforderlichen Eigenanteil nicht mehr finanzieren dürfen. Neubauten von kommunalen Einrichtungen, sei es beispielsweise ein Schwimmbad wie in Leer, sind dann undenkbar. Ganz abgesehen davon, dass mit der Prüfung der Jahresabschlüsse auch droht, dass die Verschuldung und Finanzlage der Kommune wesentlich schlechter ist als bisher „geplant“…

Ach ja, in Schleswig-Holstein gibt es erste Kommunen, die genau diese Szenarien durch den Druck des Landes erlebt haben. In Pinneberg ging einige Zeit nichts mehr, weil auch dort die Jahresabschlüsse fehlten. Erst als alles aufgearbeitet war, konnte sich die Stadt aus der „wirtschaftlichen Umklammerung“ lösen. Was die Misswirtschaft in der Stadt und beispielsweise für den Zustand der Schulen bedeutet hat, möchte in der Region hier lieber niemand genauer wissen…

Das Fazit:

1. Dinge gibt’s, die gibt’s gar nicht. Deutschland gilt als das Land, in dem die Behörden alles dreimal prüfen und wenn jemand nicht die Vorschriften einhält, dann gibt es Ärger. Nicht so beim Thema kommunale Finanzen. Da drücken alle wohl gerne ein Auge zu. Getreu dem Motto: Es ist ja noch immer gut gegangen…

2. Wenn eine Kommune ein Unternehmen wäre, dann hätten die Behörden dieses Unternehmen schon längst „dicht“ gemacht. Das Finanzamt würde Amoklaufen und der Unternehmer würde richtig große Probleme bekommen, wenn er seine Finanzen nicht fristgerecht in Ordnung bringt. Und er würde Strafen zahlen für die unterschiedlichsten Vergehen. Wie gut, dass Kommunen keine Unternehmen sind.

3. Wenn das Land Niedersachsen und die zuständigen überörtlichen Behörden sich nach dem geltenden Recht richten (was man ja erwarten dürfte, denn wo kommen wir da sonst hin?), dann steht so manche Kommune vor einem großen Problem.

4. Die Politiker, die jetzt zur Kommunalwahl antreten, sollten besser nicht zu viel Versprechen. Denn es ist angesichts der Unsicherheiten (mehr Geld wird bestimmt nach den Prüfungen der Abschlüsse nicht in der Kasse sein) und der Folgen von Corona davon auszugehen, dass die Einnahmeseite (Steuern) wegbricht. Wenn dann noch das Land konsequent einschreitet, dann geht gar nichts mehr.

5. Die Politiker und die Verantwortlichen in den Verwaltungen sollten Klarheit schaffen, wie der Stand der Dinge ist. Klarheit, wie es um die kommunalen Finanzen steht und was derzeit aufzuarbeiten ist. Es hilft niemandem, wenn der Situation, die auf die jeweilige Kommune zukommt, nicht ins Auge gesehen und – teilweise – weiter über die Verhältnisse gelebt wird. Irgendwann kommt sonst der „Sparkommissar“ aus Hannover…

Eine abschließende Anmerkung des Autors dieser Zeilen:

Danke, dass Sie bis hierher durchgehalten haben. Ähnlich war es auch bei der Recherche zu diesem Thema, da bei vielen Anfragen und Telefonaten zu diesem Thema „gemauert“ oder auf andere verwiesen wurde. Warum? Sie haben es soeben gelesen 😉

Kommentar von Fritz Zitterich (Leer) am 21. März 2021:

Banken hätten den Geldhahn bei Unternehmen zugedreht

„Wenn Unternehmen so handeln – oder gar nicht handeln – würden, wären entsprechende Verfügungen schön längst erlassen und die Banken hätten den Geldhahn zugedreht. Folge wäre der Weg zum Amtsgericht. Die Steuerschraube wird sich in den kommenden Jahren bewegen, leider zur falschen Seite und keiner fühlt sich verantwortlich.“

Kommentar von Birgit Leiner (Leer) am 21. März 2021:

Das ist unfair hoch zehn

„Ich verstehe nicht, dass der kleine Mann sofort wenn er solche Abschlüsse nicht macht, verurteilt wird, was sogar Knast zur Folge haben kann, aber auf alle Fälle den Gerichtsvollzieher, eine Stadt aber über Jahre schluren lassen kann ohne Folge. Das ist nach meinem Denken unfair hoch zehn. Ich habe mal Bürokauffrau gelernt und da ist das DOPPIK Standard in der Ausbildung. War nicht mein liebstes Fach. Wurde aber geprüft. Davon hing mein Abschluss ab. Wenn ich mir vorstelle die Städte haben Geld aus dem Digitalpakt bekommen für die Schulen, dann weiß ich warum das nicht funktioniert mit der Digitalisierung. Wurde vermutlich in Gehälter oder Kaffee und Kuchen gesteckt. Das geht gar nicht!!!“

Kommentar von Anke Schlingmann (Leer) am 21. März 2021:

Zwei Themen durcheinander geworfen

„Sehr geehrter Herr Hartwig, sicher ist es wichtig, dass die Kommunen ihre Jahresabschlüsse zeitnäher machen. Wenn allerdings Kommunen Unternehmen wären, dann würden viele Leistungen nur zu viel höheren Preisen zu bekommen oder wären nicht mehr im städtischen Angebot. Privatwirtschaft ist etwas anderes als kommunale Wirtschaft. Sie werfen zwei Themen durcheinander.

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